ECLI:NL:RBOBR:2026:6932

Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 10 juli 2025 toegewezen. Met het bestreden besluit van 26 februari 2026 op het bezwaar van eiseres is het college bij de toewijzing van de aanvraag gebleven.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De vergunninghouder heeft een schriftelijke reactie op het beroepschrift gegeven.

De rechtbank heeft het beroep op 11 augustus 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college en de gemachtigde van de vergunninghouder, vergezeld door [naam] (werkzaam bij de vergunninghouder).

Eiseres vindt dat de oppervlakteverharding afbreuk doet aan de leefomgeving van dassen en dat de omgevingsvergunning daarom niet in overeenstemming is met de planregels die de dassen beogen te beschermen. Verder vindt eiseres dat het college niet heeft getoetst aan het beoordelingskader voor uitwegen, terwijl er wel uitwegen zijn vergund. Deze beroepsgronden worden hierna behandeld.

De gemachtigde van eiseres heeft op de zitting aangegeven dat de opmerkingen in het beroepschrift over de aan de orde zijnde archeologische en aardkundige waarden niet hoeven te worden opgevat als beroepsgronden. De rechtbank laat deze opmerkingen daarom onbesproken.

De regelgeving die van belang is voor deze zaak, staat in de bijlage bij deze uitspraak.

Op grond van artikel 4.6.3 wordt de omgevingsvergunning uitsluitend verleend indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de in de bestemmingsomschrijving genoemde waarden. Het gaat hier dus om de waarde ‘dassen’.

Deze rechtbank heeft in haar uitspraak van 19 juni 2026, ECLI:NL:RBOBR:2026:4398 over een gelijkluidend geformuleerde planregel in het bestemmingsplan en over precies dezelfde soort oppervlakteverharding door de vergunninghouder al geoordeeld dat deze oppervlakteverharding niet omkeerbaar is in de zin van de planregels. Dat heeft de rechtbank toen als volgt verwoord:

De vraag is vervolgens wanneer sprake is van niet-omkeerbaarheid. Het begrip ‘niet omkeerbare oppervlakteverhardingen’ is op zichzelf bezien voor meerdere interpretaties vatbaar. In theorie kan elke vorm van oppervlakteverharding ongedaan worden gemaakt en is dus elke oppervlakteverharding omkeerbaar. Het ligt echter niet voor de hand dat de planregelgever een dode letter in het leven heeft willen roepen. Daarom ligt het ook niet in de rede om het begrip ‘niet omkeerbare’ zo eng uit te leggen als de vergunninghouder voorstaat. Tegen die uitleg pleit nog dat het woord ‘andere’ suggereert dat de planregelgever ervan uit is gegaan dat ook bij het aanleggen van onverharde paden en wegen sprake is van een vorm van ‘niet omkeerbare’ oppervlakteverharding. Het aanleggen van een pad is volgens de planregelgever immers iets anders dan het verharden van een pad. Van niet-omkeerbaarheid is naar het oordeel van de rechtbank daarom sprake, als een oppervlakteverharding niet of slechts met inspanningen van enige betekenis ongedaan kan worden gemaakt. Voor de oppervlakteverharding zoals in deze zaak aan de orde, geldt dat deze niet zonder inspanningen van enige betekenis ongedaan kan worden gemaakt. Het gaat namelijk om vrij massieve betonplaten die vanwege hun omvang, zwaarte en aantal en het feit dat ze 20 centimeter zijn ingegraven niet eenvoudig te verwijderen zijn. Bovendien moeten er ook grondverzetwerkzaamheden plaatsvinden om de uitgraafwerkzaamheden ongedaan te maken. De aangevraagde oppervlakteverhardingen zijn dus vergunningplichtige werkzaamheden.”

De vergunninghouder heeft aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat de planregel betrekking heeft op de mogelijkheid om de oppervlakteverharding ongedaan te maken en niet op de mogelijkheid om de gevolgen voor de ondergrond ongedaan te maken. Verder heeft de vergunninghouder aangevoerd dat het college zelf in eerste instantie het standpunt had ingenomen dat de betonplaten eenvoudig te verwijderen waren en ook dat de betonplaten in de praktijk gewoon worden verwijderd aan het einde van de pachtperiode.

De rechtbank ziet in wat de vergunninghouder heeft aangevoerd geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen dan zij in de uitspraak van 19 juni 2026 heeft gedaan. Het gegeven dat de oppervlakteverharding ook grondverzet vergt, wordt in aanmerking genomen bij de algehele beoordeling van de onomkeerbaarheid van de verharding. Bovendien is grondverzet in artikel 4.6.1, onderdeel h, eerste lid, zelfstandig vergunningplichtig gesteld. Het standpunt van het college in andere besluitvorming – daargelaten of dit doorslaggevend is – over de eenvoud van het verwijderen van de verharding was ingenomen binnen een ander beoordelingskader, zodat daaraan niet de betekenis toekomt die de vergunninghouder eraan geeft. Verder geldt dat het feit dat de verharding verwijderd kan worden, niet betekent dat dit geen inspanningen van enige betekenis vergt.

De tussenconclusie is dat het college terecht heeft getoetst of de aangevraagde omgevingsplanactiviteit mede betrekking had op de vergunningplicht van artikel 4.6.1 van het bestemmingsplan, aangezien er sprake was onomkeerbare oppervlakteverharding van meer dan 100 m2.

Het college acht de inbreuk van de oppervlakteverharding op het leefgebied van de dassen aanvaardbaar. Het college stelt dat het gaat om een beperkt aantal vierkante meters, namelijk 1.632 m2, 2.296 m2 en 1.108 m2. In totaal 5.036 m2. Het territorium van dassen kan tot (600 ha) 6.000.000 m2 groot zijn. Ook als wordt uitgegaan van het kleinst mogelijke territorium van 30 ha wordt er maar zo’n 1,68 procent aan m2 verhard. Het college is van oordeel dat de impact van de aanleg en het gebruik van betonpaden op de das daarom zeer beperkt is. Door het aanbrengen van de verhardingen – parallel aan bestaande wegen – wordt geen leefgebied van de das afgesloten of een barrière opgeworpen. De das eet vooral regenwormen en verzamelt deze het liefst op kortgemaaide akkers en dus niet op de projectlocaties. Deze kortgemaaide akkers worden ook niet onbereikbaar gemaakt. Verder stelt het college zich op het standpunt dat zich, op basis van voor het college beschikbare gegevens, in ieder geval geen dassenburchten direct grenzend aan de locaties bevinden. Het college heeft ter zitting een kaart overgelegd met daarop de natuurgegevens van de locaties en de nabije omgeving. Op het kaartje zijn gegevens uit 2016 en 2018 over de aanwezigheid van dassenburchten zichtbaar. Dassen veranderen volgens het college niet snel van locatie en er zijn geen signalen binnengekomen van nieuwe dassenburchten. Het college acht het daarom voldoende aannemelijk dat dit kaartje nog actueel is en er de afgelopen tien jaar geen dassenburchten bijgekomen zijn. Op het kaartje zijn negen dassenburchten in de omgeving van de projectlocatie zichtbaar. Het college stelt zich verder op het standpunt dat het vragen individueel moet beoordelen en daarom geen aanleiding heeft mogen zien om andere oppervlakteverhardingen bij deze beoordeling te betrekken.

De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.

Het gaat er in deze planregels om dat het college de ruimtelijke aanvaardbaarheid beoordeelt dan de oppervlakteverharding in relatie tot het leefgebied van de dassen. Het college hoeft – dat onderkent eiseres – niet te toetsen aan de natuurregelgeving.

Tussen partijen is niet in geschil dat er sprake is van negen dassenburchten in de omgeving. Deze veronderstelling van het college wordt immers door het recente onderzoek van eiseres ondersteund. Het college is bij zijn beoordeling dus uitgegaan van de juiste feiten. Het college heeft verder deugdelijk gemotiveerd waarom het van oordeel is dat het leefgebied van de dassen door deze vergunningverlening maar zeer beperkt wordt aangetast en er dus geen sprake is van een onevenredige inbreuk op het leefgebied van dassen.

Het college heeft zich bij deze beoordeling ook mogen beperken tot de gevolgen van deze specifieke aanvraag. Het kan in voorkomende gevallen aangewezen zijn voor het college om zich te vergewissen van het cumulatieve effect van steeds verdergaande oppervlakteverharding. De planregelgever heeft immers willen voorkomen dat een te ver doorgeslagen verhardingsoppervlakte ten koste gaat van het leefgebied van de das. Het is niet de bedoeling dat allerlei verschillende aanvragen die op zichzelf bezien toelaatbaar zijn, gezamenlijk toch de das verdringen. In dit geval is de rechtbank echter van oordeel dat hiervoor onvoldoende aanwijzingen bestaan en dat het college mocht volstaan met de op de aanvraag toegespitste toets die het heeft uitgevoerd. Dat er de afgelopen jaren verschillende vergunningen zijn verleend voor oppervlakteverharding in het leefgebied van de in deze zaak betrokken dassen, betekent op zichzelf niet dat er sprake is van een almaar voortgaande verharding die in zijn totaliteit moet worden beoordeeld. De rechtbank neemt in dit verband in aanmerking dat de vergunninghouder heeft toegelicht dat zij haar productielocaties met bijbehorende verharding aan het einde van pachtperiodes pleegt te verplaatsen en dat er daardoor regelmatig vergunningaanvragen worden ingediend. Die verplaatsingen leiden onder de streep dan niet tot een verhardingstoename.

Het college en de vergunninghouder hebben aangevoerd dat er geen uitwegen zijn aangevraagd en dat er daarom ook geen uitwegen zijn vergund. Volgens hen is een uitweg een apart aan te vragen en te vergunnen activiteit die losstaat van de oppervlakteverharding.

De rechtbank volgt het standpunt van het college en de vergunninghouder niet. De uitwegvergunning is onder de Omgevingswet geen apart aan te vragen activiteit. De beroepsgrond slaagt dus. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.

De vergunningplicht ten opzichte van uitwegen was ten tijde van het bestreden besluit in de gemeente Land van Cuijk geregeld in artikel 2.12 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Op grond van deze bepaling is het verboden zonder omgevingsvergunning een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.

In artikel 2.7 van de Omgevingswet is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur gevallen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving alleen in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening mogen worden opgenomen.

In artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit is bepaald dat de regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen als bedoeld in artikel 1.2, derde lid, onder a, van de Omgevingswet (‘het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving of het gebruik daarvan’) alleen in het omgevingsplan worden opgenomen. Uitwegvergunningen vallen daar dus ook onder. In artikel 2.1a van het Omgevingsbesluit wordt de werking van artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit weliswaar beperkt tot activiteiten als bedoeld in artikel 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, maar de uitwegvergunning is in dit artikel expliciet genoemd.

In artikel 22.8 van de Omgevingswet is bepaald dat voor zover op grond van een bepaling in een gemeentelijke verordening, zoals de APV, een vergunning is vereist voor een geval waarin regels over de fysieke leefomgeving op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Omgevingswet, alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen, zo’n vergunningplicht geldt als een verbod om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

Het voorgaande betekent dat een uitwegvergunning, in tegenstelling tot onder het oude recht, niet langer een aparte activiteit is die los kan worden aangevraagd en vergund. Wanneer een aanvraag voor een omgevingsvergunning ten behoeve van een omgevingsplanactiviteit ertoe strekt om oppervlakteverharding aan te leggen die (mede) functioneert als uitweg, dan moet het college dus beoordelen of wordt voldaan aan de beoordelingsregels van de APV. Anders bestaat het risico dat het college impliciet ook een vergunning verleend voor de uitweg. Dit is slechts anders als een aanvrager een aparte aanvraag indient voor de uitwegen.

De rechtbank beoordeelt hierna daarom of de aanvraag ook uitwegen omvat of in ieder geval dusdanige indicaties daartoe omvat, dat het college dit kenbaar had moeten beoordelen. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat het begrip ‘uitweg’ in de APV niet is gedefinieerd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is voor het bestaan van een uitweg bepalend dat de aanwezigheid van een zo’n voorziening door de uiterlijke kenmerken ervan voor de overige weggebruikers duidelijk kenbaar is. Doorgaans worden ten behoeve van een uitweg fysieke voorzieningen getroffen, zoals een verlaagde trottoirband. Bij een uitweg gaat het in de regel om een aansluiting voor rijdend wegverkeer vanaf een particulier erf op de openbare weg.¹

In de aanvraag heeft de vergunninghouder de aanleglocaties van de betonplaten verbeeld. De aanvraag bevat geen andere indicaties over de locaties, zodat de verbeeldingen leidend zijn bij de beantwoording van de vraag wat er is aangevraagd. De vergunninghouder heeft geen aparte aanvraag ingediend voor een uitweg.

De verbeelding van de locaties ter hoogte van de Kalkhofsweg en de Klaasstokseweg ziet er zo uit:

Deze locatie ziet er vanuit de lucht bezien als volgt uit (de zwarte lijnen markeren de kadastrale grenzen die ook op de verbeelding zijn weergegeven):

De verbeelding ter hoogte van de Graafseweg ziet er als volgt uit:

Deze locatie ziet er vanaf de lucht bezien als volgt uit:

Uit de verbeeldingen maakt de rechtbank op dat de aanvraag mede betrekking heeft op betonplaten die de openbare weg verbinden met de op de luchtfoto’s zichtbare bestaande onverharde rijstroken of aangevraagde betonplaten op particulier terrein. Dat is overigens niet steeds helder verbeeld. De aangevraagde betonpaden lijken namelijk direct langs de weg te liggen, ter hoogte van de sloten die op de kadastrale grens liggen.² De kennelijke bedoeling van de aanvraag is echter niet om de betonpaden over de sloten aan te leggen maar op eigen terrein, parallel aan de sloten die gelegen zijn langs de Graafseweg, de Klaasstokseweg en de Kalkhofseweg. In zoverre is er dus geen sprake van een verbinding van de weg op eigen terrein met de openbare weg. Op de verbeeldingen zijn echter ook betonpaden zichtbaar die wel de aangevraagde betonpaden lijken te verbinden met de openbare weg. Deze liggen namelijk ten opzichte van de eigen weg overdwars op plekken waar, getuige de luchtfoto’s, nu al sprake is van een onverharde verbinding van de eigen wegen met de openbare weg.

Het college heeft niet beoordeeld of de overdwars gelegen betonpaden uitwegen zijn zoals bedoeld in artikel 2.12 van de APV en, zo het uitwegen zijn, of ze voldoen aan de criteria die dit artikel stelt aan het vergunnen van een uitweg. Die beoordeling had wel moeten worden verricht omdat het college impliciet ook een uitweg lijkt te vergunnen. Het besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en moet worden vernietigd.

Na vernietiging zal het college in kaart moeten brengen in hoeverre de aanvraag mede betrekking heeft op uitwegen en of deze in de aangevraagde vorm kunnen worden vergund, gelet op de daarvoor – inmiddels in artikel 2:3 van de Verordening fysieke leefomgeving opgenomen – geldende beoordelingsregels.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van € 397,00 aan eiseres vergoeden.

Eiseres heeft ook verzocht om een vergoeding van de voor het bijwonen van de zitting gemaakte reiskosten (retour treinreis Cuijk- ’s-Hertogenbosch). Deze kosten worden begroot op basis van de retourkosten vol tarief, tweede klas.³ Dat komt neer op een bedrag van (2 x 14,20 =) € 28,40. Dit bedrag moet ook door het college aan eiseres worden betaald.

n. behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuurwaarden in het algemeen en in het bijzonder voor:

1. dassen ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden – dassen’.

[…]

Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden