ECLI:NL:RBZWB:2026:8748

Op 16 september 2024 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor een nieuw te bouwen logiesgebouw aan de [perceel 1] te [plaats] en het realiseren van de ontbijtruimte.

De buren exploiteren een glastuinbouwbedrijf op het naastgelegen perceel [perceel 2] in [plaats]. Zij hebben bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit en hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is afgewezen.¹

Het college laat in de beslissing op bezwaar van 26 juni 2025 de vergunning in stand, maar weigert – in de motivering van het besluit - de vergroting van het bouwvlak en voegt een voorschrift toe over de landschappelijke inpassing.

De rechtbank heeft het beroep op 21 augustus 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, de buurman en de gemachtigde van de buurman.

De voorzieningenrechter stelt vast dat de omgevingsvergunning het realiseren van een bed and breakfast-voorziening op het adres [adres 1] te [plaats] vergunt. De bouw daarvan is expliciet in het aanvraagformulier vermeld en ook expliciet benoemd in de omgevingsvergunning. Er is vergunning verleend voor de volgende activiteiten:

De rechtbank gaat uit van de aanvraag. Daarin zijn de vergroting van het bouwvlak en een B&B-voorziening aangevraagd. Over de paddocks of herbouw van de woning is niets in het aanvraagformulier opgenomen. De ontbijtruimte kan, zoals partijen dat doen, gezien worden als onderdeel van de B&B-voorziening. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college ook de andere plannen, die zijn vermeld in de ruimtelijke onderbouwing bij deze aanvraag, zoals het realiseren van paddocks en de (sloop en) herbouw van de woning bij de beoordeling van deze aanvraag had moeten betrekken. Zij zijn slechts vermeld als voornemen, maken daarom geen onderdeel uit van de aanvraag en zijn dus ook niet – impliciet – vergund, zoals gemachtigde van de vergunninghoudster ter zitting betoogde.

In de vergunning is niets vermeld over de vergroting van het bouwvlak. Vergunninghoudster leidt hieruit af dat die vergroting impliciet is verleend. In de beslissing op het bezwaar van de buren is echter in de motivering vermeld dat het vergroten van het bouwvlak geen deel uitmaakt van de vergunning. Het college heeft echter niet expliciet het primaire besluit gewijzigd of aangevuld. De rechtbank vat dit wel op als een gedeeltelijke weigering van de aanvraag. Deze is echter niet gericht aan vergunninghoudster. Gelet op het feit dat het vergroten van het bouwvlak geheel niet in de vergunning is genoemd, ook niet in de overwegingen, komt de rechtbank tot de conclusie dat het college op dit deel van de aanvraag nog niet had beslist.

De rechtbank gaat gelet op het voorgaande ervan uit dat vergunning is verleend voor het bouwen van een logiesgebouw van 325 m² (technische bouwactiviteit) en het gebruik van dat logiesgebouw en voorts het gebruik van een deel van een bestaand gebouw als ontbijtfaciliteit in strijd met het omgevingsplan (omgevingsplanactiviteit).

Niet in geschil is dat vergunninghoudster belanghebbende is bij de aan haar verleende vergunning. De buren stellen dat vergunninghoudster geen beroep in mag stellen, omdat ze niet eerst bezwaar heeft gemaakt. Er is geen rechtsregel die verbiedt dat belanghebbenden voor het eerst beroep instellen tegen een beslissing op bezwaar die gericht is aan een andere belanghebbende. Vergunninghoudster was partij bij de bezwaarprocedure en pas in de beslissing op bezwaar heeft het college de vergunning voor het vergroten van het bouwvlak (impliciet) geweigerd. Ook lijken er nieuwe eisen over de landschappelijke inpassing te zijn opgenomen. Dat maakt dat vergunninghoudster wel degelijk belanghebbend is bij het bestreden besluit en beroep in kon stellen.

Een andere vraag is of dit besluit gericht is op rechtsgevolg. Het is immers niet gericht aan vergunninghoudster en het college stelt zelf dat er alleen een aanpassing van de motivering heeft plaatsgevonden. Inhoudelijk lijkt het college wel degelijk bedoeld te hebben met de beslissing op bezwaar het besluit inhoudelijk te wijzigen. De rechtbank wijst op de nieuwe eisen tot landschappelijke inpassing, het expliciet maken dat de ontbijtruimte ook is vergund en de weigering van het vergroten van het bouwvlak. Gelet hierop gaat de rechtbank er vanuit dat het bestreden besluit wel degelijk rechtsgevolgen heeft, althans dat eisers daarvan uit mochten gaan.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

In het bestemmingsplan heeft het perceel [adres 1] deels de enkelbestemming ‘Agrarisch bedrijf’ en deels de enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden – Landschaps- en natuurwaarden 1’ en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarde – natuurontwikkeling’ en de gebiedsaanduiding ‘reconstructiewetzone – extensiveringsgebied’.

Het bestaande gebouw waarin de ontbijtfaciliteit zal worden gerealiseerd, ligt binnen de bestemming ‘Agrarisch bedrijf’. Binnen deze bestemming zijn aan de agrarische bedrijfsactiviteiten ondergeschikte nevenactiviteiten toegestaan. Dat is bepaald in artikel 4.1 van het bestemmingsplan.

Op het perceelsgedeelte waar het logiesgebouw is gepland, rust de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Landschaps- en natuurwaarden 1’. Op gronden met deze bestemming mogen geen gebouwen worden gebouwd. Dat regelt artikel 6.2.2 van het bestemmingsplan.

Het bestemmingsplan bevat geen regels die het college de bevoegdheid geven om van die regel af te wijken. Dat betekent dat het college alleen een omgevingsvergunning kan verlenen voor het initiatief via de procedure voor ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’ (de bopa). Daarover zijn partijen het eens.

De rechtbank zal beoordelen of het college procedureel correct heeft gehandeld en of de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen in overeenstemming met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

7. Het is de rechtbank opgevallen dat de gemachtigde van vergunninghoudster voor het opstellen van het beroepschrift gebruik heeft gemaakt van generatieve AI, zoals ChatGPT. Een sterke aanwijzing ziet de rechtbank daarvoor onder meer in de verwijzingen in het beroepschrift naar eerdere uitspraken van de Afdeling. De genoemde ECLI-nummers verwijzen naar uitspraken van de Afdeling die over andere onderwerpen gaan, of naar ECLI-nummers die niet bestaan. Op de zitting heeft de gemachtigde van vergunninghoudster verklaard dat hij het beroepschrift, inclusief de verwijzingen naar eerdere uitspraken, met behulp van AI heeft opgesteld. Het beroepschrift bevat ook enkele onnavolgbare beroepsgronden. De rechtbank zal in deze uitspraak niet op deze gronden ingaan maar de bespreking van het beroep beperken tot de gronden die ter zitting zijn toegelicht.

8. Vergunninghoudster stelt dat het college na de initiële toekenning van het verzoek, niet zonder meer alsnog mag weigeren. Hij beroept zich op het verbod van reformatio in peius. Op tekening en in de anterieure overeenkomst is de vergroting van het bouwvlak expliciet vermeld. Het college had in de primaire fase de heroverweging in bezwaar aan moeten kondigen. Door dat niet te doen is er sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel² en het fair play beginsel³. De Afdeling heeft dit ook herhaaldelijk geoordeeld.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Het verbod van reformatio in peius houdt in dat iemand niet slechter mag worden van een door hemzelf ingediend bezwaar. De bezwaarprocedure zou zinloos worden als een vergunning naar aanleiding van een bezwaar van derden, zoals in dit geval de buren, niet ingetrokken of gewijzigd kan worden. De rechtbank ziet ook niet in waarom het bestuursorgaan in de primaire fase aan moet kondigen dat de vergunning in bezwaar alsnog wordt heroverwogen. Dat is de kern van de bezwaarprocedure en veronderstelt dat het bestuursorgaan al weet dat er bezwaar gaat komen.

Het enkele feit dat in de primaire fase niets is overwogen of besloten over de vergroting van het bouwvlak, maakt al dat vergunninghoudster niet in een slechtere positie terecht is gekomen en er dus geen sprake is van reformatio in peius.

Het bestreden besluit is gericht aan de buren en niet aan vergunninghoudster. Hoewel in de motivering van het bestreden wordt gesteld dat het primaire besluit in stand blijft met aanvulling van de motivering, blijkt uit de tekst van het bestreden besluit en de toelichting ter zitting wel degelijk dat het college heeft beoogd het primaire besluit te wijzigen.

Deze beroepsgrond slaagt. Door in de beslissing op bezwaar die is gericht aan de buren nieuwe voorwaarden, overwegingen en een impliciete weigering van een deel van de aanvraag op te nemen, maar die niet te verwerken door de vergunning die aan vergunninghoudster is verleend aan te passen of te vervangen, ontstaat er onduidelijkheid over de juridische situatie. Dat maakt de beslissing op bezwaar incompleet. Dit is reden voor de rechtbank om het bestreden besluit te vernietigen.

In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank hieronder alsnog op de inhoudelijke gronden van de buurman ingaan. Voor zover die leiden tot eveneens een gegrond beroep kan het college dat gelijk meenemen in de nieuwe beslissing op bezwaar, waarmee het bovenstaande gebrek wordt opgeheven. Daarmee wordt voorkomen dat het college de wijzigingen die in het bestreden besluit staan, overneemt als wijzigingen in de vergunning en dezelfde gronden in een beroep tegen de wijziging van die vergunning weer beoordeeld moeten worden.

De vergunninghoudster heeft het perceel [adres 1] in gebruik als paardenhouderij. Ter zitting heeft vergunninghoudster toegelicht dat de hoofdfunctie van hun bedrijf is het professioneel opfokken en africhten van (sport)paarden. In de ruimtelijke onderbouwing die bij de aanvraag is overgelegd, is toegelicht dat voor de projectlocatie een milieutoestemming geldt waarbinnen 10 volwassen paarden mogen worden gehouden en 19 paarden in opfok. Als nevenactiviteit wordt er ook aan educatie gedaan, op het gebied van dierenwelzijn, gezondheid, hygiëne, voeding, verzorging, rijvaardigheid en veiligheid. Daarvoor is een loods op het terrein aanwezig (oppervlakte 200 m²), die tevens wordt gebruikt als vergaderlocatie en kantine voor het personeel. Ook zijn er weides, een paardenbak en een stapmolen.

De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen overwegen dat de vergunde bed and breakfast-voorziening kan worden aangemerkt als nevenactiviteit bij de hoofdfunctie van het bestaande agrarisch bedrijf van vergunninghoudster, aangezien deze in omvang en functioneel ondergeschikt is aan en aanvullend op de bestaande paardenhouderij. De bestaande paardenhouderij blijft hierbij de hoofdfunctie. Gelet op alle voorzieningen die, naast de bed and breakfast aanwezig zijn, zoals de stallen met uitloop, de overdekte rijhal, de buitenrijbanen, de longeercirkel, de stapmolen, het weiland en de mestopslag, kan niet geoordeeld worden dat de agrarische functie als hoofdfunctie niet meer als hoofdfunctie herkenbaar is.

In de ruimtelijke onderbouwing is toegelicht dat de beoogde bed and breakfast-voorziening als nevenactiviteit bij paardenhouderij zal worden geëxploiteerd. De vergunninghoudster. heeft ter zitting toegelicht dat zij zich richt op paardenhouders. De kamers zijn ingericht voor twee personen. Zij kunnen met hun paard komen, dat ook kan worden gestald. De mogelijkheid bestaat voor deze paardenhouders om gebruik te maken van de trainingsfaciliteiten, maar ze kunnen ook zelfstandig met hun paard in de omgeving rijden. In het bestaande gebouw dat nu al wordt gebruikt als educatie- en vergaderruimte en kantine voor het personeel, wordt een ontbijtfaciliteit gerealiseerd met een oppervlakte van maximaal 75 m². Met een bouwoppervlakte van de bed and breakfast -verblijven van 325 m² en de gebruiksoppervlakte van de ontbijtfaciliteit, blijft de gezamenlijke oppervlakte binnen de op grond van artikel 4.5.1 van het bestemmingsplan maximaal toegestane 400 m².

Deze beroepsgrond slaagt niet. De ruimte van 200 m² was al in gebruik als bedrijfsruimte, in die zin dat personeel hier instructie krijgt en deze ruimte als kantine gebruikt. Dat deze ruimte nu ook gebruikt gaat worden voor activiteiten ten behoeve van de nevenfunctie, betekent niet dat de bedrijfsmatige functie van deze ruimte komt te vervallen en dat deze ruimte geheel aan het recreatief medegebruik toegerekend moet worden. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid kon instemmen met het toerekenen van 75 m² van de bestaande vergader- en educatieruimte en kantine voor het personeel aan de nevenfunctie voor bed and breakfast-faciliteiten. Dit is geen te kleine oppervlakte voor een ontbijtruimte voor maximaal zes kamers met maximaal 2 personen per kamer.

Vergunninghoudster betoogt met het college dat de omgevingsvergunning wel met toepassing van een bopa kan worden verleend.

Hoewel het initiatief van vergunninghoudster niet volledig met toepassing van de binnenplanse regels voor het afwijken van het bestemmingsplan kon worden vergund, heeft het college toch bij de voorwaarden voor toepassing van een van die binnenplanse regels aangesloten. In het bestreden besluit is overwogen dat wordt aangesloten bij de toetsing aan de binnenplanse ontheffingsmogelijkheid voor het toestaan van een nevenactiviteit bij het agrarisch bedrijf (artikel 4.5.1 van het bestemmingsplan). Dat het college in zijn belangenafweging in het kader van de bopa aansluit bij de (minder vergaande) binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van het bestemmingsplan, acht de voorzieningenrechter niet onredelijk.

Het college kan op grond van artikel 4.5.1 van het bestemmingsplan binnen de bestemming ‘agrarisch bedrijf’ medewerking verlenen aan verbrede landbouw en nevenactiviteiten. Een van de voorwaarden is dat de agrarische functie op het perceel als hoofdfunctie aanwezig en herkenbaar blijft en dat – in geval van recreatieve doeleinden – de gezamenlijke oppervlakte maximaal 400 m² bedraagt.

In de voorgaande rechtsoverwegingen is al geoordeeld dat de agrarische hoofdactiviteit op het perceel herkenbaar blijft en dat voldaan wordt aan de maximale oppervlakte van 400 m².

Het college heeft verder in het bestreden besluit overwogen dat de nevenactiviteit gedeeltelijk buiten het bouwvlak wordt gerealiseerd, maar dat de ruimtelijke impact van de nevenactiviteit beperkt is. Het college heeft daarbij opgemerkt dat het bestaande bouwvlak nog geen 1,5 hectare groot is en dat de locatie van de bed and breakfast-voorziening grenst aan het bouwvlak. De rechtbank is gelet op deze aanvullende motivering waarom het college de ontwikkeling vindt passen in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, ondanks dat dit niet volledig past in de binnenplanse ontheffingsmogelijkheid, van oordeel dat het college de vergunning op deze manier mocht verlenen.

Omdat het beroepen van de buren ongegrond is, hoeft het college aan hen geen griffierecht te vergoeden en ook geen proceskosten te betalen.