ECLI:NL:RBDHA:2026:29675

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Belanghebbenden hebben ook schriftelijk gereageerd.

De rechtbank heeft het beroep op 13 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [eiser], haar gemachtigde, de gemachtigde van het college, belanghebbende [belanghebbende 2] en zijn gemachtigde. De gemachtigde van eisers werd vergezeld door [naam].

Op 12 juni 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [bedrijfsnaam] voor het handelen in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Bedrijvenpark Oostambacht” (het oude bestemmingsplan), meer in het bijzonder voor het houden van kookworkshops op het perceel (de omgevingsvergunning). In de omgevingsvergunning is het volgende voorschrift opgenomen: “Het verder veranderen van de activiteiten in de richting van bijvoorbeeld een horecagelegenheid (grillrestaurant o.i.d.) is niet in overeenstemming met de ontheffing.”

Op 28 september 2017 is het bestemmingsplan “Oostambacht 2017” (het bestemmingsplan) vastgesteld. De kookworkshops die op grond van de omgevingsvergunning zijn toegestaan, zijn in dit bestemmingsplan positief bestemd; op het perceel rust de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – kookworkshops’.

Op 13 december 2019 heeft het college een brief aan belanghebbenden gestuurd, waarin het voornemen werd geuit een last onder dwangsom aan hen op te leggen wegens het handelen in strijd met voormeld voorschrift uit de omgevingsvergunning en het oude bestemmingsplan.

Op 23 december 2019 hebben belanghebbenden op het voornemen gereageerd en aan het college te kennen gegeven dat er geen activiteiten meer zouden plaatsvinden in strijd met het oude bestemmingsplan. Naar aanleiding van deze zienswijze heeft het college besloten aan belanghebbenden geen definitieve last onder dwangsom op te leggen.

Naar aanleiding van meerdere meldingen hebben op 8 december 2022 en 12 januari 2023 op het perceel controles plaatsgevonden door een toezichthouder van de gemeente. Tijdens die controles constateerde de toezichthouder dat in het pand op het perceel een ruimte was waar diverse tafels en stoelen stonden met daaraan personen die aan het drinken en/of eten waren. In de ruimte bevond zich ook een bar met een tapinstallatie. Tijdens de controle op 12 januari 2023 kreeg de toezichthouder de indruk dat er geen sprake was van een workshop, omdat hij geen educatieve elementen waarnam die daarop duidden.

Op 14 juni 2023 hebben eisers het college verzocht handhavend op te treden tegen belanghebbenden wegens handelen in strijd met het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning, door op het perceel horeca-activiteiten te verrichten en bouwwerken te realiseren zonder omgevingsvergunning.

Op 24 juli 2023 heeft het college opnieuw een brief gestuurd aan belanghebbenden, waarin zij werden gewaarschuwd dat zij handelden in strijd met de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan door horeca-activiteiten op het perceel te ontplooien en een bouwwerk zonder de vereiste omgevingsvergunning te realiseren. Belanghebbenden werden in diezelfde brief in de gelegenheid gesteld om de overtredingen ongedaan te maken. Dat konden zij doen door op het perceel binnen 48 uur geen horeca-activiteiten in de zin van feesten en partijen meer te organiseren en deze overtreding ook beëindigd te houden. Het bouwwerk diende binnen vier weken te worden verwijderd. Tot slot werden belanghebbenden in de brief erop geattendeerd dat een toezichthouder na het verstrijken van deze termijnen opnieuw een controle zou uitvoeren. Als dan zou blijken dat de overtredingen niet of niet volledig ongedaan waren gemaakt, zou het college gebruik kunnen maken van handhavende bevoegdheden.

Naar aanleiding van de waarschuwingsbrief van 24 juli 2023 hebben er in de periode tussen 21 augustus 2023 en 30 september 2023 meerdere controles plaatsgevonden op het perceel. Tijdens deze controles zijn geen overtredingen geconstateerd. Dit heeft ertoe geleid dat het college het handhavingsverzoek van eisers heeft afgewezen en met het bestreden besluit is het college bij die afwijzing gebleven.

Een overtreding is volgens artikel 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens wettelijk voorschrift.

Het in artikel 5:4 van de Awb neergelegde legaliteitsbeginsel houdt onder meer in dat tegen een gedraging alleen handhavend kan worden opgetreden indien deze vooraf bij wettelijk voorschrift als verboden gedraging is omgeschreven. Hierbij geldt dat de verboden gedraging nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerd moet zijn.²

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning gronden of gebouwen te gebruiken op een manier die in strijd is met het bestemmingsplan.

Ten tijde van het bestreden besluit gold het bestemmingsplan “Oostambacht 2017”. Met dit bestemmingsplan is het houden van kookworkshops op deze locatie toegestaan. Daarmee had de omgevingsvergunning geen effect meer. Het oude bestemmingsplan gold ten tijde van het bestreden besluit niet meer. De vraag of sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo dient dus te worden beantwoord aan de hand van de planregels in het vigerende bestemmingsplan.

Voor zover in dit kader relevant rust volgens het bestemmingsplan op het perceel de bestemming ‘Bedrijventerrein’, met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – kookworkshops’. Uit artikel 3.1, onder j, van het bestemmingsplan volgt dat de voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden ook bestemd zijn voor het geven van kookworkshops en de verkoop van barbecues ter plaatse van de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – kookworkshops’. Op de locatie rust niet de functieaanduiding ‘horeca tot en met categorie 3’. Uit artikel 3.1, onder g, van het bestemmingsplan volgt dat de locatie dus niet bestemd is voor horeca.

5. Eisers betogen allereerst dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen sprake is van een overtreding. Er is sprake van horeca-activiteiten. Het verrichten daarvan door belanghebbenden is in strijd met het bestemmingsplan. De workshopelementen die wellicht deel uitmaken van de horeca-activiteiten, betreffen hoogstens nevenactiviteiten en zijn ondergeschikt aan de horeca-activiteiten. Daarnaast hebben belanghebbenden het bedrijfsgebouw op het perceel uitgebreid met twee aanbouwen, zonder dat daarvoor de benodigde omgevingsvergunningen zijn verleend. Omdat het gebruik van die aanbouwen voor horeca-activiteiten in strijd is met het bestemmingsplan, konden deze aanbouwen niet op grond van artikel 3, eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunningvrij worden gerealiseerd. Ten tweede betogen eisers dat het college in dit geval niet kon afzien van handhavend optreden. Hoewel een definitie van kookworkshop in de planregels ontbreekt, zijn er voldoende aanknopingspunten om aan belanghebbenden een last op te leggen met concrete herstelmaatregelen die erop gericht zijn de exploitatie van het bedrijf terug te brengen naar hetgeen redelijkerwijs onder kookworkshop kan worden verstaan. Daarbij kan worden aangesloten bij de systematiek van en de toelichting op het bestemmingsplan, hetgeen nadere invulling vindt in de omgevingsvergunning uit 2017 doordat de activiteiten die in die vergunning worden toegestaan positief bestemd zijn in het bestemmingsplan. Daarnaast kan worden aangesloten bij wat in het algemeen spraakgebruik wordt verstaan onder ‘workshop’. De rechtszekerheid komt daarmee niet in het geding.

6. Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding. Anders dan de kookworkshops, vinden er geen horeca-activiteiten plaats op het perceel. Uit diverse controles in augustus en september 2023 blijkt dat er na de waarschuwingsbrief van 24 juli 2023 geen overtredingen meer zijn geconstateerd. Gedurende de kookworkshops die belanghebbenden organiseren, staat het educatieve element centraal. Dat is voldoende om vast te kunnen stellen dat geen sprake is van een overtreding. Daar ter zitting naar gevraagd, heeft het college echter ook toegelicht dat het zich nog steeds aansluit bij het advies van de bezwaarschriftencommissie dat het begrip ‘kookworkshop’ dermate vaag is dat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen het organiseren van kookworkshops en het ontplooien van horeca-activiteiten. Het begrip is onvoldoende duidelijk om objectief vast te kunnen stellen of sprake is van een overtreding. De aanbouwen zijn volgens het college omgevingsvergunningvrij op grond van artikel 3, onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor.

7. Een besluit dient zorgvuldig te worden voorbereid³ en te berusten op een deugdelijke motivering⁴. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank licht dat hieronder toe.

Voor de motivering van het bestreden besluit verwijst het college naar de inhoud van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 14 maart 2024 (het advies), waarvan het college de inhoud volgens het bestreden besluit geheel onderschrijft. In dat advies heeft de bezwaarschriftencommissie onder meer het volgende overwogen: “(…) Elke verdere nadere invulling van het begrip (bbq-/kook)workshop of van de beoogde toegestane activiteiten ontbreekt. In de omgevingsvergunning zelf is geen andere voorwaarde opgenomen dan dat het verder veranderen van de activiteiten in de richting van bijvoorbeeld een horecagelegenheid (grillrestaurant o.i.d.) niet in overeenstemming is met de ontheffing. De aanvraag maakt, gelezen de inhoud van de omgevingsvergunning, geen onderdeel uit van de omgevingsvergunning. De commissie constateert dat door het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan Oostambacht 2017 op het gedeelte van het perceel waarop de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – kookworkshops’, kookworkshops op grond van het bestemmingsplan rechtstreeks zijn toegestaan. De commissie constateert verder dat het college noch in de toelichting, noch in de planregels van het bestemmingsplan een nadere definitie geeft of voorwaarden verbindt aan de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – kookworkshops’. (…) Op het perceel zijn meerdere controles uitgevoerd. Door bezwaarmakers en derde-belanghebbende is zowel schriftelijk als mondeling informatie verstrekt. De commissie kan zich op grond van alle stukken en informatie niet aan de indruk onttrekken dat op het adres [adres 1] activiteiten plaatsvinden die zeer sterk neigen naar horeca. Het educatieve element, zo is door derde-belanhebbende/vergunninghouder en het college toegelicht, bestaat uit het geven van uitleg om te barbecueën en het ter beschikking stellen van instructiekaartjes om sausjes te bereiden. Dit educatieve element, dat volgens het college leidt tot de conclusie dat sprake is van een kookworkshop, lijkt, gezien de overige feiten en omstandigheden, ondergeschikt te zijn aan de horeca-activiteiten. Derde-belanghebbende mag dan wel kookworkshops aanbieden, uit de site en andere uitingen van derde-belanghebbende evenals uit de gang van zaken tijdens de bijeenkomsten zelf lijkt het workshopelement naar het oordeel van de commissie slechts van ondergeschikt belang te zijn. Dat doet de commissie twijfelen of de ‘workshops’ daadwerkelijk primair een workshop zijn en niet (vooral) horeca-activiteiten omvatten. De commissie constateert echter dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning en de raad bij het vaststellen van het bestemmingsplan heeft nagelaten om concreet te definiëren wat onder een (kook)workshop verstaan moet worden, welke voorwaarden aan die activiteit zijn verbonden en wanneer in ieder geval geen sprake meer is van een (kook)workshop maar van horeca. De commissie stelt voorop dat het college naar haar oordeel onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de mogelijkheid om zelf sausjes te maken, uitleg te krijgen en vlees te bakken, maakt dat voldoende sprake is van een educatief element en dus van een (kook)workshop. Desondanks ziet de commissie niet in hoe het college over kan gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom die voldoet aan de vereisten die de Awb hieraan stelt. Kortweg omdat het college dit aan de voorkant (lees: bij de vaststelling van het bestemmingsplan en de vergunningverlening) niet eenduidig en concreet heeft ingevuld. (…) Door het gebrek aan een concrete omschrijving van het begrip (kook)workshop en het ontbreken van nadere voorwaarden (…) heeft het college zichzelf de mogelijkheid ontnomen om herstelmaatregelen op te leggen gekoppeld aan een last. Het college kan naar het oordeel van de commissie als gevolg daarvan geen besluit nemen dat voldoet aan artikel 5:32 van de Awb e.v. (…).”

De rechtbank stelt op grond van het voorgaande vast dat het college zich in het bestreden besluit op het standpunt stelt dat de norm, op grond waarvan eisers hebben verzocht om handhaving, onvoldoende nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig is geformuleerd. Het onderscheid tussen horeca-activiteiten en kookworkshops is onvoldoende duidelijk. Gelet daarop is het volgens het college in strijd met het beginsel van rechtszekerheid om over te gaan tot handhaving. Tegelijkertijd volgt uit de motivering van het bestreden besluit dat het college van mening was dat het er alle schijn van heeft dat de activiteiten die belanghebbenden met hun bedrijf op het perceel ontplooien, hoofdzakelijk horeca-activiteiten betreffen waarbij het workshopelement slechts van ondergeschikt belang is.

Naast de verwijzing naar het advies ter motivering van het bestreden besluit, heeft het college in dat besluit een aanvullende motivering opgenomen die erop neerkomt dat de activiteiten die gedurende de workshop bij belanghebbenden worden aangeboden, voldoen aan de verleende omgevingsvergunning. Hieruit leidt de rechtbank af dat het college zich dus op het standpunt stelt dat geen sprake is van een overtreding van de omgevingsvergunning. Deze aanvullende motivering valt niet te rijmen met het hierboven weergegeven en door het college overgenomen advies van de bezwaarschriftencommissie. Door het overnemen van dit advies en door het opnemen van de aanvullende motivering, stelt het college zich enerzijds op het standpunt dat het begrip “kookworkshop” te onbestemd is om hierop een handhavingsbesluit te baseren, terwijl anderzijds het standpunt wordt ingenomen dat de activiteiten op het perceel kunnen worden aangemerkt als het organiseren van kookworkshops. Dit maakt dat het besluit innerlijk tegenstrijdig is. Daar komt nog bij dat het college volgens deze aanvullende motivering is uitgegaan van het al dan niet handelen in strijd met de omgevingsvergunning, terwijl die vergunning op dat moment geen werking meer had. Het college had enkel moeten toetsen aan het bestemmingsplan.

Door de gemeenteraad is destijds bij het opstellen van het bestemmingsplan de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – kookworkshop’ opgenomen. Het kan niet zo zijn dat het college vervolgens vaststelt dat dit begrip onvoldoende duidelijk is en dat daarom nooit tot handhaving kan worden overgegaan. Het is aan het college om in een concreet geval uitleg te geven aan dit begrip. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moet omwille van de rechtszekerheid bij die uitleg in eerste instantie worden aangesloten bij de letterlijke betekenis van de planregel.⁵ Als de planregel op zichzelf noch in samenhang met andere planregels (systematiek) duidelijk is, moet het college kijken naar de toelichting bij het bestemmingsplan.⁶ In dit geval kan voor de uitleg van de planregel ook gekeken worden naar de omgevingsvergunning uit 2017, nu uit de toelichting bij het bestemmingsplan volgt dat middels het opnemen van de betreffende functieaanduiding bedoeld is de omgevingsvergunning juridisch-planologisch vast te leggen. Dat in de toelichting wordt gesproken over [adres 2] in plaats van [adres 1], vat de rechtbank op als een kennelijke verschrijving. Immers, enkel op het perceel van belanghebbenden rust de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – kookworkshops’. Bij een gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan zelf en de plantoelichting kan het college voor de uitleg van het begrip ‘kookworkshop’ tot slot aansluiting zoeken bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in de Van Dale is gegeven, worden betrokken.⁷ De enkele vaststelling van het college dat bij een kookworkshop sprake moet zijn van een educatief en praktisch element, is voor de uitleg van de betreffende planregel in ieder geval onvoldoende. Daarbij wordt bijvoorbeeld in het midden gelaten in welke mate die elementen aanwezig moeten zijn, wanneer die elementen voldoende zijn vervuld, welke voorwaarden aan de activiteit ‘kookworkshop’ zijn verbonden en wanneer in ieder geval geen sprake meer is van een kookworkshop maar van horeca.

Voor zover de beroepsgronden van eisers inhouden dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de door eisers ontplooide barbecue-activiteiten geen overtreding opleveren en tegelijkertijd dat de norm voor ‘kookworkshops’ onvoldoende duidelijk is om tot handhaving te kunnen overgaan, slagen zij op grond van hetgeen hiervoor is overwogen.

Het bestreden besluit is wel voldoende gemotiveerd voor zover daarin is bepaald dat niet handhavend kan worden opgetreden tegen de aanbouwen op het perceel. Het college stelt zich op het standpunt dat deze aanbouwen zonder omgevingsvergunning mochten worden opgericht, omdat deze destijds voldeden aan de bouwregels uit het bestemmingsplan en aan artikel 3, onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor. Dat standpunt is door eisers niet gemotiveerd betwist. Het staat eisers vrij een nieuw handhavingsverzoek in te dienen voor zover zij menen dat het gebruik van de aanbouwen in strijd is met (inmiddels) het omgevingsplan. Het college zal in dat geval moeten onderzoeken of de aanbouwen overeenkomstig de vigerende planregels worden gebruikt. Als het college tot de conclusie komt dat handhavend moet worden opgetreden, zal dat handhavend optreden erop gericht zijn het gebruik van de aanbouwen weer in overeenstemming met het omgevingsplan te brengen. Anders dan eisers kennelijk menen, is het dus niet zo dat het realiseren van de aanbouwen met terugwerkende kracht alsnog vergunningplichtig wordt op het moment dat blijkt dat zij in strijd met de vigerende planregels worden gebruikt.

In zoverre faalt de beroepsgrond dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen sprake is van een overtreding.

Gelet op het nog door het college te verrichten onderzoek ziet de rechtbank geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Om diezelfde reden ziet de rechtbank geen aanleiding om het college op te dragen om het geconstateerde gebrek te herstellen met een verbeterde motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor een termijn van twaalf weken, om het college in de gelegenheid te stellen nader onderzoek te verrichten en zo nodig eisers en de belanghebbenden naar aanleiding daarvan opnieuw in bezwaar te laten horen.

Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Ook moet het college de proceskosten van eisers vergoeden. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op een bedrag van € 1.878,- (één punt voor het indienen van een beroepschrift en één punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).