ECLI:NL:RBAMS:2026:8720

Procesverloop

Beoordeling door de rechtbank

3. De organisatie van eiseres, [bedrijf] , is volgens het uittreksel van de Kamer van Koophandel een eenmanszaak. [bedrijf] richt zich onder andere op het verplegen en verzorgen van chronisch zieken, ouderen, gehandicapten en mensen die daaraan behoefte hebben. Op 3 april 2025 is de GGD, als toezichthouder, een onderzoek gestart naar de kwaliteit van de voorziening(en) die door [bedrijf] wordt geboden.² De GGD heeft zijn bevindingen vastgelegd in een rapport van 9 mei 2025. Uit dit rapport volgt dat het onderzoek is verricht na een signaal van het pgb-team van de gemeente Amsterdam. Een pgb-cliënt is, van een onder verscherpt toezicht staande aanbieder, overgestapt naar [bedrijf] . Verweerder wil zich ervan vergewissen dat deze pgb-cliënt nu wel kwalitatieve zorg inkoopt.

4. De GGD heeft onderzoek gedaan naar de mate waarin [bedrijf] voldoet aan de kwaliteitseisen en de middelen heeft die nodig zijn om aanvullende individuele ondersteuning te bieden in overeenstemming met professioneel tarief. Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van een gesprek op 3 april 2025 met eiseres en de beoordeling van verschillende documenten. In het rapport staat vermeld aan welke voorwaarden is getoetst op het gebied van cliënten (bijvoorbeeld: is een zorgplan opgesteld?), personeel en organisatie (bijvoorbeeld: is het personeel voldoende geschoold?) en veiligheid (bijvoorbeeld: is er beleid om de veiligheid van cliënten en medewerkers te waarborgen?). De toezichthouder heeft in zijn rapport geconcludeerd dat er geen sprake is van kwalitatieve zorg omdat niet aan alle gestelde eisen wordt voldaan. Eiseres is een startende ondernemer en volgens de toezichthouder is er nog geen sprake van een kwaliteitssysteem en/of bijbehorende protocollen en werkinstructies. Eiseres heeft tijdens het onderzoek ook niet kunnen aantonen dit te kunnen opzetten.

5. Met een brief van 14 juli 2025 heeft verweerder eiseres geïnformeerd dat hij naar aanleiding van het onderzoeksrapport van de GGD voornemens is om bij [bedrijf] een cliëntenstop op te leggen. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze binnen twee weken kenbaar te maken. Zij heeft hier geen gebruik van gemaakt.

6. Met het primaire besluit van 1 augustus 2025 heeft verweerder aan eiseres een cliëntenstop opgelegd. Dit heeft als gevolg dat verweerder de zorgovereenkomsten met [bedrijf] van nieuwe pgb-cliënten zal afkeuren. De maatregel is opgelegd vanaf 1 augustus 2025 voor de duur van een jaar. Verweerder verwijst ter onderbouwing van zijn besluit naar het GGD-rapport. Uit het onderzoek van de GGD is gebleken dat eiseres niet voldoet aan de gestelde kwaliteitseisen in de zin van artikel 3.1 van de Wmo 2015.

7. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Volgens verweerder heeft eiseres tijdens het onderzoek niet kunnen aantonen dat zij voldoet aan de criteria die verweerder stelt aan pgb-zorgverleners. De toezichthouder heeft tijdens het onderzoek geïnventariseerd aan welke voorwaarden eiseres voldeed en welke niet, en dit vastgelegd in een rapport. Het feit dat eiseres in de bezwaarfase documenten heeft overgelegd die volgens haar het tegendeel zouden bewijzen, doet hier volgens verweerder niets aan af. Tijdens de hoorzitting heeft eiseres ook bevestigd dat zij tijdens de looptijd van het onderzoek nog niet volledig bevoegd was. Verweerder concludeert daarom dat de cliëntenstop terecht is opgelegd. Voor zover eiseres stelt vanaf 5 oktober 2025 haar administratie op orde te hebben en dat zij vanaf die datum volledig voldoet aan de eisen, overweegt verweerder dat eiseres zich in dat geval had moeten wenden tot de GGD voor het aanvragen van een nieuwe vergunning.

8. Eiseres voert aan dat de cliëntenstop ten onrechte is opgelegd en dat zij daardoor Wmo-cliënten is misgelopen. Eiseres voldeed ten tijde van de hoorzitting en het bestreden besluit aan alle kwalificaties voor het voeren van een zorgbedrijf. Desondanks heeft verweerder de cliëntenstop in het bestreden besluit niet vernietigd of herzien. Het is voor eiseres onduidelijk waarom verweerder vast blijft houden aan de oorspronkelijke beslissing. Verweerder heeft het volgens eiseres ook niet mogelijk gemaakt om een nieuwe aanvraag in te dienen in het kader van de Wmo 2015 omdat de cliëntenstop voor een jaar is opgelegd. In de eerste alinea van het bestreden besluit staat namelijk dat de maatregel na het bestreden besluit in ieder geval voor een jaar geldt en dat verweerder na een jaar de situatie opnieuw zal beoordelen. Eiseres heeft hieruit opgemaakt dat het voor haar binnen een jaar na het besluit niet mogelijk was om een nieuwe aanvraag te doen.

9. De rechtbank verwijst voor de regelgeving die van toepassing is naar de bijlage aan het slot van deze uitspraak.

10. Eiseres betwist niet dat zij in overtreding was ten tijde van het primaire besluit. Zij voldeed destijds niet (volledig) aan de kwaliteitseisen. De rechtbank stelt vast dat in zoverre niet in geschil is dat de cliëntenstop op 1 augustus 2025 voor de duur van een jaar terecht aan eiseres is opgelegd. Eiseres voert aan dat zij in de loop van de tijd en in ieder geval op 5 oktober 2025 wel voldeed aan alle kwaliteitseisen. De rechtbank zal in dat licht beoordelen of verweerder in het kader van de bezwaarprocedure de opgelegde handhavingsmaatregel op de juiste manier heeft heroverwogen. Ondanks dat de cliëntenstop inmiddels al is afgelopen, ziet de rechtbank, in hetgeen eiseres heeft aangevoerd over het mislopen van cliënten, voldoende procesbelang voor eiseres voor een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit. Het procesbelang is door verweerder ook niet betwist.

11. Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dient te worden dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.³

12. De rechtbank overweegt dat hetzelfde kan worden gezegd over een cliëntenstop, met name omdat de cliëntenstop volgens de gemachtigde van verweerder kwalificeert als een herstelmaatregel. De cliëntenstop is opgelegd vanwege het niet voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen. Over het alsnog voldoen aan die kwaliteitseisen staat in de één na laatste alinea van het bestreden besluit op pagina 5 van 7 “het overleggen van certificaten is een eerste stap, maar om een vergunning te verkrijgen, moet u als ondernemer opnieuw uw bedrijfs- en zorgplannen laten beoordelen door de GGD”. In de eerste alinea van het bestreden besluit staat echter “Deze maatregel geldt in ieder geval voor één jaar en gaat in vanaf de datum van dit besluit”. De rechtbank is van oordeel dat hierdoor onvoldoende duidelijk uit het bestreden besluit blijkt op welke manier eiseres wel (volledig) kon voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen en dat zij op elk gewenst moment, ook binnen een jaar na het besluit, een nieuwe aanvraag had kunnen doen.

13. Daarnaast overweegt de rechtbank ten aanzien van de heroverweging in het bezwaar het volgende. Herstelsancties moeten effectief en evenredig zijn en hun heroverweging moet dus tot effectieve en evenredige sanctionering leiden. Gelet op de aard van en het type besluit dat voorligt, had het op de weg van verweerder gelegen om in bezwaar niet uitsluitend te beoordelen of de cliëntenstop op 1 augustus 2025 al dan niet terecht was opgelegd. Bij de heroverweging van een handhavingsbesluit is dit weliswaar de eerste beoordeling die gedaan moet worden, maar vervolgens dienen als tweede beoordeling ook alle nieuwe feiten en omstandigheden van na het primaire besluit beoordeeld te worden. Verweerder had moeten beoordelen of deze nieuwe omstandigheden gevolgen zouden moeten hebben voor het primaire besluit. Hierbij is relevant of met een nieuw besluit afbreuk zou geworden gedaan aan de effectiviteit van de handhaving of dat de aard van het besluit of algemene rechtsbeginselen zich daartegen verzetten.⁴ De rechtbank is van oordeel dat dat in deze zaak niet het geval is. Eiseres heeft in haar bezwaar aangevoerd, onder verwijzing naar de door haar overgelegde bijlagen, alsnog volledig gekwalificeerd te zijn en dat zij de benodigde protocollen en werkinstructies heeft opgezet. Zonder afbreuk te doen aan de herstelmaatregel en de aard van het besluit had verweerder in bezwaar kunnen beoordelen, eventueel na het inwinnen van een her-advies van de GGD, of de duur van de cliëntenstop ingekort had kunnen worden. Dit betekent dus niet dat de cliëntenstop in zijn geheel niet opgelegd had mogen worden, daarover bestaat ook geen discussie tussen partijen, maar in het geval dat eiseres aan alle kwaliteitseisen zou voldoen, is er op dat moment geen reden meer om de cliëntenstop als herstelmaatregel voort te laten duren en had verweerder moeten beoordelen of de herstelmaatregel beëindigd had kunnen worden.

14. Gelet op het oordeel van de rechtbank in rechtsoverwegingen 12 en 13 zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. Omdat de duur van de cliëntenstop inmiddels al is verlopen, kan de rechtbank verweerder niet opdragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet om dezelfde reden ook geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen en de rechtsgevolgen in stand laten.

Conclusie en gevolgen

15. Het beroep is gegrond, de rechtbank vernietigt het bestreden besluit en laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand.

16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage

a. veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht wordt verstrekt,

b. is afgestemd op de reële behoefte van de cliënt en op andere vormen van zorg of hulp die de cliënt ontvangt,

c. wordt verstrekt in overeenstemming met de op de beroepskracht rustende verantwoordelijkheid, voortvloeiende uit de professionele standaard.

d. wordt verstrekt met respect voor en inachtneming van de rechten van de cliënt.

Artikel 6.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college personen aanwijst die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.