ECLI:NL:HR:2026:1629

De raad van de Gemeente Súdwest-Fryslân (hierna: de gemeenteraad) heeft voor het jaar 2021 de Verordening op de heffing en de invordering van onroerende-zaakbelastingen 2021 vastgesteld (hierna: de verordening). In de tarieven die de gemeente Súdwest-Fryslân (hierna: de gemeente) hanteert voor de heffing van onroerendezaakbelastingen is sinds 2016 een verhoging (hierna ook: de opslag) van de onroerendezaakbelastingen begrepen van 0,033 procentpunt voor de heffing van eigenaren en 0,027 procentpunt voor de heffing van gebruikers.

De opslag dient voor de realisatie van een ondernemersfonds. De gemeente heeft in dat kader op 21 april 2016 voor een periode van drie jaar een samenwerkingsovereenkomst (hierna: de eerste samenwerkingsovereenkomst) gesloten met de Stichting Ondernemersfonds Súdwest-Fryslân (hierna: de Stichting Ondernemersfonds). Op grond van de eerste samenwerkingsovereenkomst verstrekt de gemeente jaarlijks een subsidie aan de Stichting Ondernemersfonds ter grootte van de opbrengst van de opslag over dat jaar. De Stichting Ondernemersfonds verdeelt de ontvangen subsidie over 89 trekkingsgebieden in de gemeente. Op grond van de zogenoemde retributieregeling van de Stichting Ondernemersfonds (hierna: de retributieregeling) komen twee categorieën ondernemers op aanvraag in aanmerking voor een door die stichting te betalen teruggave, ook wel retributie genoemd. Het bedrag van de retributie is gelijk aan de door de gemeente van de desbetreffende ondernemer geheven opslag. Op grond van een afspraak die de gemeente heeft gemaakt met LTO Nederland, een ondernemersorganisatie voor Nederlandse boeren en tuinders, komen agrariërs automatisch in aanmerking voor retributie. Andere ondernemers uit een trekkingsgebied komen in aanmerking voor de retributie als daartoe is besloten door de ondernemersvereniging van dat trekkingsgebied of, bij afwezigheid daarvan, door de ondernemers uit dat trekkingsgebied bij meerderheid van stemmen.

In de considerans van de eerste samenwerkingsovereenkomst is vermeld dat de gemeente het van belang vindt dat er ruimhartig met retributieverzoeken van groepen ondernemers wordt omgegaan in het fonds. Daarmee is bedoeld dat de retributie overeenstemt met het volledige bedrag van de opslag, zonder inhouding van kosten. Op grond van gemaakte afspraken voegt de gemeente bij de belastingaanslag een bijsluiter waarin wordt gewezen op de retributieregeling, en laat zij een lijst met de opgelegde aanslagen sturen aan de Stichting Ondernemersfonds. Op grond van de eerste samenwerkingsovereenkomst is die stichting verplicht twee maal per jaar aan de gemeente een schriftelijk verslag te sturen dat inzicht geeft in de stand van zaken van de inrichting/organisatie van het fonds en de inkomsten, gehonoreerde aanvragen en omvang van de retributie van het centrale fonds en per trekkingsgebied. Deze rapportageverplichting is het gevolg van de wens van de gemeenteraad dat de gemeente erop toeziet dat ruimhartig wordt omgegaan met retributieverzoeken, en ook de taak heeft om hierin te sturen.

De gemeente en de Stichting Ondernemersfonds hebben in het kader van een verlenging van het ondernemersfonds een tweede samenwerkingsovereenkomst gesloten voor de periode 1 januari 2019 tot en met 31 december 2023. Die overeenkomst bevat nagenoeg dezelfde bepalingen als de eerste samenwerkingsovereenkomst.

Aan ieder van belanghebbenden is een aanslag in de onroerendezaakbelastingen opgelegd als eigenaar en/of gebruiker van een of meer niet-woningen.

Voor het Hof was in geschil of de aanslagen tot een te hoog bedrag zijn opgelegd. Daarbij was met name in geschil of de retributieregeling leidt tot een tariefdifferentiatie die in strijd is met artikel 220f, lid 1, van de Gemeentewet, en heffing van de opslag daarom achterwege moet blijven.

Het Hof heeft vooropgesteld dat uit artikel 220f, lid 1, van de Gemeentewet volgt dat de tarieven voor onroerendezaakbelastingen binnen de daar genoemde drie categorieën belastingen niet mogen verschillen. Dit betekent dat het de gemeentelijke wetgever niet is toegestaan in een belastingverordening binnen een dergelijke categorie een tariefdifferentiatie aan te brengen, zoals tussen bepaalde groepen van belastingplichtigen, aldus het Hof.

Het Hof is van oordeel dat de belastingrechter bevoegd is de retributieregeling te betrekken in zijn oordeel over de vraag of het vastgestelde tarief in overeenstemming is met artikel 220f, lid 1, van de Gemeentewet. Indien de gemeenteraad of het college buiten de belastingverordening om, algemeen verbindende voorschriften vaststelt of andere besluiten neemt die beogen – de facto – de hoogte van de belastingtarieven van bepaalde (groepen van) belastingplichten te verlagen, zouden deze naar het oordeel van het Hof namelijk de rechtmatigheid van de belastingaanslagen kunnen raken.

De verordening is daarom onverbindend voor zover het tarief betrekking heeft op de opslag, aldus het Hof.

Het middel is in de eerste plaats gericht tegen het hiervoor in 3.2 weergegeven oordeel van het Hof over de toelaatbaarheid van tariefdifferentiatie binnen de in artikel 220f, lid 1, van de Gemeentewet genoemde drie categorieën onroerendezaakbelastingen. Het middel betoogt daartoe dat het woord ‘gelijkelijk’ in artikel 220f, lid 1, van de Gemeentewet slechts bedoeld is om inkomenspolitieke progressie bij het heffen van onroerendezaakbelastingen te voorkomen. Deze bepaling staat niet in de weg aan differentiatie zonder oogmerk van inkomenspolitiek, aldus het middel.

Het middel faalt in zoverre. Artikel 220f, lid 1, van de Gemeentewet bepaalt dat de belasting een percentage bedraagt van de heffingsmaatstaf en dat het percentage gelijkelijk wordt vastgesteld voor de drie in dat artikellid genoemde categorieën onroerendezaakbelastingen. Dit betekent dat tariefdifferentiatie is toegestaan tussen die categorieën, maar niet binnen een dergelijke categorie.³ Met uitzondering van de gevallen bedoeld in artikel 220f, lid 2, van de Gemeentewet mag de gemeentelijke wetgever binnen zo’n categorie slechts één uniform tarief hanteren. Noch de tekst van de wet, noch de parlementaire toelichting daarop maakt met betrekking tot dit verbod van tariefdifferentiatie enig onderscheid naar het doel van de differentiatie. In de memorie van toelichting is weliswaar vermeld dat een progressief tarief op grond van deze regeling niet mogelijk is, maar die opmerking moet worden gezien als een voorbeeld en niet als een uitputtende omschrijving van de gevallen waarin tariefdifferentiatie niet is toegestaan.

Het middel richt zich verder tegen het hiervoor in 3.3 weergegeven oordeel van het Hof over de bevoegdheid van de belastingrechter. Het betoogt daartoe onder meer dat het niet aan de belastingrechter is om bij de beoordeling van de belastingtarieven ook de besteding van de belastinggelden te betrekken.

Ook in zoverre faalt het middel. Het behoort tot de taak van de belastingrechter te beoordelen of het in een gemeentelijke belastingverordening vastgestelde tarief voor een onroerendezaakbelasting in overeenstemming is met artikel 220f, lid 1, van de Gemeentewet. Het Hof is terecht ervan uitgegaan dat bij die beoordeling niet alleen de desbetreffende belastingverordening dient te worden betrokken, maar dat daarbij ook van belang kan zijn of de gemeenteraad of het college buiten die verordening om algemeen verbindende voorschriften heeft vastgesteld of andere besluiten heeft genomen die beogen de hoogte van de belastingtarieven van bepaalde (groepen van) belastingplichtigen in feite te verlagen. Ook een dergelijke gang van zaken kan in feite leiden tot differentiatie van de tarieven en kan daardoor in strijd komen met artikel 220f, lid 1, van de Gemeentewet. Dat geldt evenzeer indien die feitelijke verlaging, zoals in dit geval, plaatsvindt via een retributieregeling van een privaatrechtelijke rechtspersoon aan wie een deel van de opbrengst van de belasting wordt betaald. De vrijheid die gemeenten in beginsel hebben bij de besteding van belastingopbrengsten, doet aan het voorgaande niet af.

Het Hof is op grond van zijn hiervoor in 3.4.1 en 3.4.2 weergegeven oordelen tot de slotsom gekomen dat de gemeenteraad in de omstandigheden van dit geval binnen de in artikel 220f, lid 1, van de Gemeentewet bedoelde categorieën in feite een verdergaande tariefdifferentiatie heeft toegepast dan is toegestaan. Mede gelet op wat hiervoor in 4.2.2 is overwogen, heeft het Hof daarmee niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. De hiervoor in 3.4.1 en 3.4.2 vermelde oordelen en de daaraan door het Hof verbonden slotsom zijn verder toereikend gemotiveerd. Voor zover het middel zich daartegen richt, faalt het daarom ook.

Het Hof heeft aan zijn oordelen terecht de conclusie verbonden dat de verordening wegens strijd met artikel 220f, lid 1, van de Gemeentewet onverbindend is voor zover het tarief betrekking heeft op de opslag.

De Hoge Raad heeft ook de overige klachten over de uitspraken van het Hof beoordeeld. De uitkomst hiervan is dat ook deze klachten niet kunnen leiden tot vernietiging van die uitspraken. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie artikel 81, lid 1, van de Wet op de rechterlijke organisatie).