25/1323 WAJONG, 25/1325 WAJONG
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 27 mei 2025, 23/7610 (aangevallen uitspraak 1) en 23/7608 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] (appellante) en [appellant] (appellant) te Bulgarije (appellanten)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 8 oktober 2026
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv terecht heeft vastgesteld dat appellanten niet in aanmerking komen voor export van hun Wajong-uitkeringen naar Bulgarije . Volgens appellanten heeft het Uwv ten onrechte geen aanleiding gezien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. De Raad volgt dit standpunt niet: er waren voor de adoptieouders van appellanten, van wier zorg appellanten afhankelijk zijn, geen zwaarwegende redenen in de zin van de Beleidsregels voortzetting Wajong-uitkering buiten Nederland om naar Bulgarije te verhuizen. Het exportverbod is verder niet in strijd met de door het Unierecht gegarandeerde vrijverkeersrechten van appellanten, en (de toepassing daarvan) is ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. S. Maachi, advocaat, hoger beroepen ingesteld. Het Uwv heeft verweerschriften ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 27 augustus 2026. Appellanten hebben door middel van videobellen aan de zitting deelgenomen, bijgestaan door mr. S. Maachi, die fysiek aan de zitting heeft deelgenomen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W. van de Graaff en mr. B.W. de Paus.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Appellanten ontvingen met ingang van 3 augustus 2022 beiden een uitkering op grond van de Wajong1 omdat het Uwv heeft vastgesteld dat appellanten duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben.
Met brieven van 22 december 2022 hebben appellanten het Uwv geïnformeerd dat zij naar Bulgarije willen verhuizen om hun adoptieouders te vergezellen en daarbij verzocht om hun Wajong-uitkering te mogen behouden. De adoptieouders, van wie appellanten afhankelijk zijn, willen met hulp van de Stichting Operatie Mobilisatie een hulporganisatie opzetten ter verbetering van de leefomstandigheden van de Romabevolking in Bulgarije .
Met besluiten van 9 februari 2023 heeft het UWV deze verzoeken afgewezen. De daartegen gerichte bezwaren zijn met besluiten van 19 oktober 2023 (bestreden besluiten) ongegrond verklaard. Het UWV legt aan die besluiten ten grondslag, voor zover hier van belang, dat als uitgangspunt geldt dat het exporteren van een Wajong-uitkering niet mogelijk is. Volgens het UWV kunnen appellanten geen beroep doen op de hardheidsclausule om zo toch de Wajonguitkering te kunnen exporteren. Gelet op de Beleidsregels voortzetting Wajong-uitkering buiten Nederland (Beleidsregels)2 moet er sprake zijn van een zwaarwegende reden om uit Nederland te vertrekken. Het volgen van een verzorger waar iemand van afhankelijk is naar het buitenland, is een zwaarwegende reden. Daarnaast moet echter worden getoetst of de reden waarom de verzorger naar het buitenland gaat objectief en dwingend van aard is, en niet in overwegende mate gebaseerd op een eigen keuze. Weliswaar zijn appellanten voor hun verzorging afhankelijk van hun ouders, maar de verhuizing van de ouders naar Bulgarije om daar vrijwilligerswerk te verrichten is een eigen keuze. De ouders zijn niet gedwongen naar het buitenland te verhuizen. Voor zover appellanten stellen dat het exportverbod in strijd is met hun Europeesrechtelijke vrijheden, geldt dat het Hof van Justitie in het arrest Hendrix3 heeft geoordeeld dat de eis van wonen in Nederland in beginsel gesteld mag worden.
Uitspraken van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten.
De rechtbank overweegt daartoe dat appellanten geen geslaagd beroep kunnen doen op de hardheidsclausule. Volgens de rechtbank heeft het Uwv terecht besloten dat er geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c van de Beleidsregels (“het volgen van de woonplaats van degene(n) van wie de jonggehandicapte voor zijn verzorging afhankelijk is en die genoodzaakt is om buiten Nederland te gaan wonen”). Van een objectieve en dwingende noodzaak voor de ouders van appellanten om naar Bulgarije te verhuizen is niet gebleken. Dat hun ouders zich vanuit humanitaire overwegingen verplicht voelen om de arme mensen in Bulgarije te helpen, alhoewel prijzenswaardig, doet er niet aan af dat dit gebaseerd is op een eigen, vrijwillige keuze. De rechtbank is het met appellanten eens dat de in de Beleidsregel opgenomen situaties (a, b en c) niet limitatief zijn, en er dus ook andere zwaarwegende redenen zouden kunnen bestaan die maken dat een exportverbod tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt. Maar dan moet het volgens de rechtbank wel gaan om omstandigheden die anders van aard zijn dan die wel genoemd zijn onder a, b en c. Dat is hier niet het geval. Wat appellanten hebben aangevoerd ziet op de omstandigheid onder c. Dat de Beleidsregels niet limitatief zijn maakt nog niet dat een ruimere toepassing moet worden gegeven aan wat onder c is weergegeven.
Van strijd met het recht op het vrij verkeer van personen is ook geen sprake. Een lidstaat is niet verplicht een uitkering zoals een Wajong-uitkering op grond van EU Verordening 883/2004 meeneembaar te maken. Het Hof van Justitie heeft in verder in het arrest Hendrix geoordeeld dat het woonplaatsvereiste in beginsel gesteld mag worden. Nu geen sprake is van een situatie van onbillijkheid van overwegende aard, wordt in het geval van appellanten geen onevenredige inbreuk gemaakt op hun rechten van vrij verkeer. Het woonplaatsvereiste is in de situatie van appellanten dan ook objectief gerechtvaardigd.
Ten slotte overweegt dat rechtbank dat het evenredigheidsbeginsel niet is geschonden. Dat de keuze om naar Bulgarije te verhuizen financieel nadelige gevolgen heeft maakt dat niet anders. Dat is een gevolg van de (overwegend) eigen keuze van de ouders van appellanten om naar Bulgarije te verhuizen. De beëindiging van de Wajong in zo een geval is een gevolg dat de wetgever heeft bedoeld en voorzien.
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het met de uitspraken van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd, wordt hieronder besproken.
Het standpunt van het Uwv
4. Het Uwv heeft gevraagd om de aangevallen uitspraken te bevestigen.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten tot weigering appellanten toe te staan met behoud van de Wajong-uitkering buiten Nederland te gaan wonen in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen niet slagen. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels, verdragsregels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
In artikel 3:19, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wajong is bepaald dat het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering eindigt met ingang van de eerste dag van de maand volgend op die waarin de jonggehandicapte buiten Nederland is gaan wonen. Het Uwv kan dit zogeheten exportverbod op grond van het tiende lid van dit artikel (de zogeheten hardheidsclausule) buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover het eindigen van het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering indien de jonggehandicapte buiten Nederland gaat wonen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
In artikel 2 van de Beleidsregels staat dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard indien de jonggehandicapte naar het oordeel van het Uwv zwaarwegende redenen heeft om buiten Nederland te gaan wonen en naar verwachting als gevolg van het eindigen van het recht op arbeidsondersteuning of arbeidsongeschiktheidsuitkering aanmerkelijk nadeel zal ondervinden. Als zwaarwegende redenen om buiten Nederland te gaan wonen worden in ieder geval aangemerkt:
a. het ondergaan van een medische behandeling van enige duur;
b. het aanvaarden van arbeid met enig re-integratieperspectief;
c. het volgen van de woonplaats van degene(n) van wie de jonggehandicapte voor zijn verzorging afhankelijk is en die genoodzaakt is om buiten Nederland te gaan wonen.
In de toelichting bij de Beleidsregels is onder meer vermeld dat de hardheidsclausule steeds aan de hand van de omstandigheden van het individuele geval moet worden toegepast en dat er ook andere dan de drie hiervoor genoemde situaties grond kunnen opleveren voor toepassing van de hardheidsclausule. Daarom moet in alle gevallen beoordeeld worden of de jonggehandicapte zwaarwegende redenen heeft om buiten Nederland te gaan wonen en of het beëindigen van de uitkering voor hem een aanmerkelijk nadeel zal betekenen.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellanten voor hun verzorging volledig afhankelijk zijn van hun adoptieouders. Partijen zijn verdeeld over de vraag of sprake is van zwaarwegende redenen voor de verhuizing naar Bulgarije in het kader van de hardheidsclausule. Appellanten hebben in dat verband aangevoerd dat uit de verklaringen van de adoptieouders en van de directeur van de Stichting Operatie Mobilisatie blijkt dat sprake is van objectieve en dwingende omstandigheden die maken dat zij naar Bulgarije moeten verhuizen.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe overweegt de Raad als volgt.
De Raad stelt voorop dat uit de gedingstukken volgt dat bij de adoptieouders van appellanten sprake is van een doorwrochte levensbeschouwelijke visie, gekenmerkt door een diepgevoelde verplichting, kwetsbare en arme mensen te helpen. Vanuit die visie hebben de adoptieouders ook consequent gehandeld. Zo hebben zij de keuze gemaakt appellanten, die meervoudig gehandicapt zijn en een intensieve zorgvraag hebben, op zeer jonge leeftijd vanuit Bolivia te adopteren en hun leven daar vervolgens op in te richten. Dat er sprake is van gevoelde morele plicht wordt door het Uwv ook niet bestreden. Vooraanstaande neemt echter niet weg dat de verhuizing naar Bulgarije in overwegende mate is gebaseerd op een eigen keuze van de adoptieouders om aan die levensbeschouwelijke visie invulling te geven door buiten Nederland hulp te gaan verlenen aan arme en kwetsbare mensen. De Raad is van oordeel dat in die omstandigheden van een noodzaak voor de ouders, en daarmee een zwaarwegende reden voor appellanten in de zin van de Beleidsregels, om buiten Nederland te gaan wonen niet is gebleken, ook als daarbij de individuele omstandigheden in geheel in ogenschouw worden genomen.
Appellanten hebben verder aangevoerd dat, voor zover het exportverbod en de door het Uwv gegeven uitleg van de hardheidsclausule aan het exporteren van de Wajonguitkering in de weg staan, dit een verboden belemmering oplevert van het vrij verkeer van personen. Er ontbreekt een belang om appellanten in Nederland te houden, in het bijzonder omdat van het bevorderen van de (arbeids)participatie van appellanten gelet op de mate van hun handicap geen sprake kan zijn. Deze beroepsgrond slaagt niet. De Raad overweegt daartoe als volgt.
Op grond van artikel 21 van het VWEU4 heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat een beperking van het vrije verkeer niet per definitie verboden is. Een beperking daarop is geoorloofd als die gerechtvaardigd is. Een beperking is gerechtvaardigd als zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en indien zij evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel. Een maatregel is evenredig wanneer hij geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.5
Het woonplaatsvereiste in artikel 3:19 van de Wajong benadeelt jonggehandicapten die buiten Nederland wonen omdat zij hun recht om in een andere lidstaat vrij te reizen of te verblijven hebben uitgeoefend. Het woonplaatsvereiste is daarom een beperking van de vrijheid die iedere burger van de Unie heeft op grond van artikel 21 van het VWEU. Naar het oordeel van de Raad bestaat voor deze beperking echter een toereikende rechtvaardiging. De Wajong is een uit algemene middelen gefinancierde arbeidsongeschiktheidsvoorziening die beoogt in Nederland wonende jonggehandicapten een uitkering te geven, gerelateerd aan de levensstandaard in Nederland, waardoor zij in staat zijn tot zelfontplooiing te komen. Deze doelstelling kan als rechtmatig worden aangemerkt en kan slechts worden bereikt door het stellen van de eis van wonen in Nederland. De woonplaatseis is dan ook een geschikt en noodzakelijk middel.
Het feit dat voor appellanten naar hun zeggen geen sprake kan zijn van het bevorderen van de (arbeids)participatie – wat daar ook van zij – doet aan de voorgaande conclusie niet af. Anders dan appellanten lijken te veronderstellen is het doel van het exportverbod niet enkel gelegen in het kunnen bevorderen van participatie, maar ook in het waarborgen van een voldoende nauwe sociaal-economische band tussen de ontvanger van de Wajong-uitkering en Nederland. Dit wordt eveneens bewerkstelligd door het woonplaatsvereiste en vormt een toereikend belang ter rechtvaardiging van de beperking van het vrij verkeer. 6
Ten slotte hebben appellanten aangevoerd dat de bestreden besluiten van het Uwv voor appellanten onevenredig uitpakken, en daarom in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het Uwv op goede gronden heeft geoordeeld dat er voor appellanten geen zwaarwegende redenen zijn om in Bulgarije te gaan wonen. Beëindiging van de Wajong-uitkering bij verhuizing naar het buitenland is, in die omstandigheden, een gevolg dat de wetgever heeft bedoeld en voorzien.
Conclusie en gevolgen
De hoger beroepen slagen dus niet. De aangevallen uitspraken worden bevestigd. Dit betekent dat de besluiten tot weigering appellanten toe te staan met behoud van de Wajonguitkering buiten Nederland te gaan wonen in stand blijven.
6. Omdat de hoger beroepen niet slagen krijgen appellanten geen vergoeding voor hun proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en G.C. Boot en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van A.M. van Oorschot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2026
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) A.M. van Oorschot
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels, verdragsregels en beleidsregels
Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten
Artikel 3:19
1. Het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering eindigt:
(…)
c. met ingang van de eerste dag van de maand volgend op die waarin de jonggehandicapte buiten Nederland is gaan wonen;
(…)
10. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen kan het eerste lid, onderdeel c, buiten toepassing laten of daarvan afwijken voorzover toepassing, gelet op het belang van het eindigen van het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering indien de jonggehandicapte buiten Nederland gaat wonen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
De Beleidsregels voortzetting Wajong-uitkering buiten Nederland
Artikel 1. Handelen volgens beleidsregels
Bij het uitoefenen van de bevoegdheid om, in afwijking van het bepaalde in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten, een recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering niet te beëindigen omdat dit zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard, handelt het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen overeenkomstig de in dit besluit opgenomen beleidsregels.
Artikel 2. Onbillijkheid van overwegende aard
Van een onbillijkheid van overwegende aard is sprake indien de jonggehandicapte naar het oordeel van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen zwaarwegende redenen heeft om buiten Nederland te gaan wonen en naar verwachting als gevolg van het eindigen van het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering aanmerkelijk nadeel zal ondervinden. Als zwaarwegende redenen om buiten Nederland te gaan wonen worden in ieder geval aangemerkt:
a. het ondergaan van een medische behandeling van enige duur;
b. het aanvaarden van arbeid met enig reïntegratieperspectief;
c. het volgen van de woonplaats van degene(n) van wie de jonggehandicapte voor zijn verzorging afhankelijk is en die genoodzaakt is om buiten Nederland te gaan wonen.
Artikel 3. Verzoek om een besluit op voorhand
De jonggehandicapte aan wie een arbeidsongeschiktheidsuitkering is toegekend en die het voornemen heeft om buiten Nederland te gaan wonen, kan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen verzoeken op voorhand een besluit te nemen over het niet beëindigen van die uitkering nadat hij aan dit voornemen uitvoering zal hebben gegeven.
Artikel 4. Toewijzing van het verzoek
Indien het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen van oordeel is dat het beëindigen van de arbeidsongeschiktheidsuitkering zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard, maakt het de jonggehandicapte het besluit bekend dat het de in artikel 1 bedoelde bevoegdheid te zijnen gunste zal uitoefenen indien hij binnen de termijn van één jaar buiten Nederland zal gaan wonen.
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 21, eerste lid
1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.