ECLI:NL:RBDHA:2026:29679

Met het bestreden besluit van 10 mei 2024 op het bezwaar van eisers heeft het college de formulering van de lasten gewijzigd, de hoogte van de dwangsommen gematigd en voor het overige de primaire besluiten onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 17 augustus 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [eiser 2] , gemachtigde mr. V.R.H. Jongedijk namens eisers en de gemachtigde van het college.

Op 5 juli 2024 is het handhavingstraject formeel beëindigd, nadat bleek dat de stichting inmiddels was verhuisd naar een andere locatie.

De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van deze uitspraak.

Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een door hem ingestelde procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat diegene voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor hem van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft degene die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.² De vraag of sprake is van procesbelang moet worden beantwoord naar de stand van zaken op het moment waarop het beroep wordt beoordeeld.³ De omstandigheid dat een voor een belanghebbende belastend besluit het beoogde effect heeft gehad, tast het procesbelang van die belanghebbende bij een beoordeling van de in zijn beroepschrift bestreden rechtmatigheid van dat besluit niet aan.⁴ Procesbelang kan bestaan indien een betrokkene stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat de gestelde schade daadwerkelijk als gevolg van deze bestuurlijke besluitvorming is geleden.⁵ Procesbelang kan ook gelegen zijn in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel van de bestuursrechter kan worden betrokken bij eventuele toekomstige (terugkerende) besluiten die ten aanzien van de belanghebbende worden genomen. Daarbij moet wel aannemelijk zijn dat die besluitvorming zich in de toekomst voordoet.⁶

Ondanks dat het handhavingstraject inmiddels is beëindigd, is de rechtbank van oordeel dat eisers belang hebben bij het voeren van deze beroepsprocedure. Anders dan het college lijkt te betogen, staat nog niet in rechte vast dat sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan en dus van een overtreding. Gelet op hetgeen door eisers in deze procedure naar voren wordt gebracht, moet de rechtbank zich juist over onder meer die vraag uitlaten. Het maximale resultaat dat eisers met hun beroep kunnen bereiken, is dat de rechtbank hun beroep gegrond verklaart, het bestreden besluit vernietigt en het primaire besluit, zelf in de zaak voorziend, herroept. Hierdoor zou een situatie ontstaan die erop neerkomt dat aan eisers ten onrechte een last onder dwangsom is opgelegd. Eisers stellen schade te hebben geleden door dit besluit, in ieder geval bestaande uit het mislopen van huurpenningen gedurende enige tijd. De rechtbank acht deze schade aannemelijk. Ook is het aannemelijk dat in de toekomst soortgelijke besluiten ten aanzien van eisers zouden kunnen worden genomen, omdat zij meerdere panden in hetzelfde plangebied verhuren. Eisers hebben dus belang bij een inhoudelijk oordeel van de rechtbank over de uitleg van de betreffende planregels.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) moet omwille van de rechtszekerheid bij de uitleg van planregels in eerste instantie worden aangesloten bij de letterlijke betekenis van de planregel.⁷ Als de planregel op zichzelf noch in samenhang met de verbeelding en andere planregels (de plansystematiek) duidelijk is, moet het college kijken naar de toelichting bij het bestemmingsplan.⁸ Bij een gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan zelf en de plantoelichting kan het college voor de uitleg van planregels tot slot nog aansluiting zoeken bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" (Van Dale) is gegeven, worden betrokken.⁹

Ten tijde van het bestreden besluit gold op de locatie het bestemmingsplan. Op de locatie rust onder meer de enkelbestemming ‘Kantoor’. Volgens artikel 9.1 van de regels van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Kantoor’ aangewezen gronden bestemd voor onder andere dienstverlenende bedrijven en maatschappelijke voorzieningen. Dat laatste geldt echter wel enkel als op de verbeelding de aanduiding ‘maatschappelijk’ is toegevoegd. In dit geval is daarvan geen sprake. Daaruit volgt dat maatschappelijke voorzieningen ter plaatse niet zijn toegestaan.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet deugdelijk onderbouwd dat een ‘dienstverlenend bedrijf’ als bedoeld in artikel 9.1 van de planregels een winstoogmerk moet hebben. Volgens het college zou dit volgen uit de letterlijke betekenis van het begrip ‘bedrijfsmatig’ als genoemd in de definitie van het begrip ‘dienstverlening’ in artikel 1.30 van de planregels. Maar ook na vragen daartoe ter zitting, heeft het college niet kunnen uitleggen waarom daaruit zou volgen dat een dienstverlenend bedrijf een winstoogmerk moet hebben. De verwijzing in dit kader naar het algemeen spraakgebruik treft geen doel, omdat het college eerst had moeten kijken naar de plansystematiek en de plantoelichting voordat kan worden toegekomen aan de vraag wat in het algemeen spraakgebruik onder deze begrippen wordt verstaan. Nergens uit blijkt dat het college de plansystematiek en plantoelichting bij de motivering heeft betrokken. Overigens heeft het college ook niet afdoende gereageerd op de uitleg die eisers zowel in bezwaar als in beroep aan deze begrippen hebben gegeven. Wat hier echter ook van zij, voor de beoordeling of in dit geval sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant of de activiteiten van de stichting kunnen worden aangemerkt als dienstverlening en daarmee of de stichting zelf kan worden aangemerkt als dienstverlenend bedrijf. De rechtbank licht dat hierna toe.

Met het college is de rechtbank van oordeel dat de activiteiten die de stichting ter plaatse ontplooide in ieder geval vallen onder de definitie van ‘maatschappelijke voorzieningen’ als bedoeld in artikel 1.37 van de planregels. De stichting is een samenwerkingsorgaan op het gebied van gezondheidszorg. De stichting richt zich op het behandelen, diagnosticeren, begeleiden, ondersteunen en stimuleren van kinderen en jongeren met een (zeer) begaafd profiel. Volgens haar website werken bij de stichting onder meer psychologen, gedragswetenschappers en orthopedagogen. Niet valt uit te sluiten dat een of meerdere doelstellingen zelfs kunnen worden aangemerkt als medische voorzieningen, maar de doelstellingen vallen in ieder geval onder het bredere begrip ‘zorg’ als genoemd in de definitiebepaling van artikel 1.37 van de planregels.

Met het college is de rechtbank ook van oordeel dat het gebruik van het pand voor ‘maatschappelijke voorzieningen’ in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de aanduiding ‘maatschappelijk’ ter plaatse ontbreekt. De omstandigheid dat dit gebruik volgens eisers ook kan worden aangemerkt als ‘dienstverlenend bedrijf’, daargelaten de juistheid van deze stelling, en dienstverlenende bedrijven ter plaatse zijn toegestaan, maakt, anders dan eisers betogen, niet dat het gebruik alleen al daarom wel in overeenstemming is met de planregels.¹⁰ Uit de planregels blijkt immers duidelijk dat maatschappelijke voorzieningen hier niet zijn toegestaan. Dat de stichting mogelijk ook als dienstverlenend bedrijf kan worden aangemerkt, doet daaraan niet af. De stelling van eisers dat het college ten onrechte aan het begrip ‘maatschappelijke voorzieningen’ heeft getoetst, kan de rechtbank dan ook niet volgen.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat eisers, door het pand te verhuren aan de stichting, hebben gehandeld in strijd met artikel 9.1, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan. Zij beschikten niet over de daarvoor benodigde omgevingsvergunning en dat levert een overtreding op van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college kon dus handhavend optreden.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Op grond van vaste rechtspraak geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.¹¹

De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het beginsel van détournement de pouvoir. Uit het dossier en hetgeen door het college ter zitting is toegelicht, blijkt dat het college de last onder dwangsom aan eisers heeft opgelegd om de overtreding te beëindigen en zo de rechtmatige situatie te herstellen. Dat is volgens artikel 5:31d, in combinatie gelezen met artikel 5:2, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook het doel van een last onder dwangsom. Nergens uit blijkt dat het college de last heeft opgelegd om eisers te bestraffen. Dat eisers dit zo hebben ervaren, omdat zij stellen schade te hebben geleden ten gevolge van de last onder dwangsom, maakt het voorgaande niet anders.

Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Zoals hiervoor al uiteengezet, is het bestuursorgaan in beginsel gehouden om bij een geconstateerde overtreding over te gaan tot handhaving, maar kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.¹³

De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het beginsel van détournement de pouvoir, het evenredigheidsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt dus evenmin.

1. kantoren;

2. aan de functies onder a. gebonden parkeervoorzieningen;

3. maatschappelijke voorzieningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘maatschappelijk’;

4. dienstverlenende bedrijven;

5. erven, groenvoorzieningen en water;

6. parkeergarages, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘parkeergarage’.